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Carr. Lago de Guadalupe Km. 3.5, |
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| Por L. Mat. Jorge Tomás Vera Pren Número 19 Crónica de una legislación abortada. Introducción. La mañana del 30 de septiembre de 1998, como de costumbre, escuchaba el noticiero mientras manejaba rumbo a la escuela. Sorpresivamente el locutor comenzó a hablar en tono vehemente sobre una iniciativa de ley orientada a controlar, imponer censuras y quitar concesiones a los medios de comunicación que sería presentada ese día ante la Cámara de Diputados. Me llamó la atención que en todos los demás noticieros de radio y televisión de ese día se hiciera referencia de modo semejante a esta nota informativa. A esta iniciativa todos los medios rápidamente la denominaron "ley mordaza". El tema de la iniciativa fue objeto de atención de los medios durante ese día y la semana subsiguiente, sin embargo, las notas informativas y los comentarios de la prensa escrita reflejaron una mayor diversidad y pluralidad de opiniones: desde quienes insistían en calificarla como "Ley mordaza" hasta quienes argumentaban la necesidad de establecer en México una legislación que permitiera reglamentar el derecho a la información reconocido por la Constitución. Llamó mi atención la coincidencia de las opiniones respecto a la iniciativa, y la simultaneidad con que éstas comenzaron difundirese desde las estaciones de radio y televisión. Todavía mas me sorprendió encontrar en días posteriores posiciones favorables a la iniciativa de ley por parte de periodistas e editorialistas reconocidos por su independencia de criterio y posición crítica frente al estado, los medios y sus instancias de poder. Durante octubre del 98 procuré dar seguimiento a la polémica desatada en torno a la iniciativa, así como respecto al paquete de reformas constitucionales relacionadas con los medios que la acompañaban. Para fines de mes los dirigentes de las principales fracciones parlamentarias ya habían optado por hacerse a un lado de la polémica: la presión de los medios y la necesidad de los partidos por centrar su atención en torno al rescate de la banca, llevó a que la iniciativa de LFCS fuera dejada en archivo, en espera de momentos mas propicios para su análisis y discusión ante el pleno de las cámaras. El presente trabajo tiene por objeto recoger diversos aspectos de está polémica y hacer una breve reflexión en torno a la situación del derecho a la información en México. Libertad de expresión y derecho a la información. En el discurso contemporáneo de los derecho humanos, la libertad de expresión y derecho a la información aparecen, en una primera aproximación, como dos caras de la misma moneda: por un lado está el ciudadano como emisor que demanda el derecho a expresarse y comunicar al resto de la sociedad su ideas, propuestas, descubrimientos, sueños, críticas y necesidades; por otro lado está este mismo ciudadano, como receptor, que demanda al estado y medios de comunicación información objetiva, validable, oportuna, verdadera, respetuosa de la pluralidad y diversidad ideológica y cultural de social, que le permitan reducir el grado de incertidumbre al momento de tomar decisiones, sean estas relacionadas con su desarrollo personal, familiar, de su empresa, o al momento de elegir las personas a ocupar algún cargo en el gobierno. Cabe observar que mientras el concepto de "libertad de expresión" tiene como antecedente la Declaración de Derechos de Virginia, hecha en 1776 y el artículo 11 de la declaración de derechos del hombre y el ciudadano en 1789, el de "derecho a la información" se reconoce por vez primera en el artículo 19 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, proclamada el lo de diciembre de 1948: "Todo individuo tiene derecho a la libertad de expresión y de opinión, este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informaciones y opiniones, y el de difundirlas sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión". En 1966 la Organización de las Naciones Unidas ratifica esta libertad en el artículo 10 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, donde se aclara que no se impide que los estados sometan las empresas de radiodifusión, de televisión o cinematografía a regímenes de autorización previa. El concepto de "derecho a la información" debe verse como un desarrollo de los derechos de libertad de opinión y de expresión, en el contexto del crecimiento cuantitativo y cualitativo de la capacidad de los medios masivos de comunicación para influir sobre el comportamiento de amplias capas de la sociedad. En la declaración de principios internacionales de ética de los periodistas profesionales, la UNESCO planteó en 1978 "el derecho del ciudadano a la información verdadera", entendida esta como "..el derecho del pueblo y los individuos a acceder a una descripción objetiva de la realidad por medio de una información precisa y comprensible, así como también a su derecho a expresar libremente a través de los diversos medios de cultura y comunicación." En las sociedades contemporáneas el sistema de medios de comunicación comprende multitud de actores sociales: empresarios, trabajadores (de operación general y de la información-periodistas-), el estado, los ciudadanos receptores de los mensajes, anunciantes, agencias de publicidad, de información /nacionales e internacionales. etc. cada uno representando su propio cúmulo de intereses, unidos por complejas redes de relaciones sociales, económicas, políticas, de consumo mediático.
En el plano del sistema global las contradicciones entre los principios de libertad de expresión y derecho a la información se hacen cada vez mas profundas con el desarrollo alcanzado por las tecnología de información y comunicación. Ya en 1980 la Comisión Internacional para el Estudio de los problemas de Comunicaciones (UNESCO) bajo la dirección de Sean Mac Bride,. llevó a cabo un análisis del estado de los medios masivos y de las dimensiones históricas , políticas, socioeconómicas y culturales de la comunicación, y su impacto sobre los países en desarrollo. El Informe sentó las bases para que la UNESCO asumiera la iniciativa de impulsar "un nuevo orden mundial en el campo de la información y de la comunicación"; política que fue vista con animadversión por parte de las corrientes conservadoras de las grandes potencias capitalistas y sus corporaciones de medios, para las que esta iniciativa venía a respaldar la actitud intervencionista y reguladora de muchos gobiernos no democráticos de los países en desarrollo. En el documento "Muchas voces, un mundo" Sean MacBride Plantea : "Las comunicaciones no pueden ser por mas tiempo como un servicio meramente incidental, cuyo desarrollo puede dejarse al azar. El reconocimiento de su potencial demanda la formulación por parte de todas las naciones, particularmente por los países en desarrollo, de políticas de comunicación asociadas a todas las metas sociales, culturales, económicas y políticas.[…] El objetivo debe ser utilizar las capacidades propias de cada medio de comunicación, desde la interpersonal y tradicional hasta la mas moderna, para hacer a la gente y las sociedades consientes de sus derechos, de la necesidad de mantener su unidad en la diversidad, y de plantearse el crecimiento de los individuos y los pueblos dentro del marco de procesos de desarrollo nacionales en un mundo cada vez mas interdependiente." En México tuvimos en 1998 el caso mas reciente de este debate entre libertades y derechos: se dio durante los meses de Septiembre a Octubre, durante el segundo período de sesiones de la Cámara de Diputados, a raíz del intento de la Comisión de Radio y Televisión por presentar una iniciativa de ley (Federal) de Comunicación Social. Ubicando un poco al lector en el escenario, cabe señalar que en México el poder legislativo federal está formado por dos cámaras: la Cámara de diputados y la Cámara a de Senadores. En cada uno se integran comisiones pluripartidarias de trabajo por áreas temáticas, siendo una de ellas la radio, televisión y cinematografía. En el seno cada comisión, con la participación de representantes de las diversas fracciones partidarias representadas en la Cámara, se elaboran iniciativas de ley, que la comisión promueve ante el pleno de las cámaras, para que tras su análisis, debate y revisión, procedan a su rechazo o aprobación. En el contexto de gobierno presidencialista, monopartidista y autoritario que ha gobernado a México desde 1930 el papel del poder legislativo ha sido aprobar, sin mas trámite, y con mínimas modificaciones, las iniciativas de ley promovidas por el ejecutivo. Sin embargo esta situación viene cambiando conforme la conformación del congreso se ha hecho mas plural y el partido oficial (el PRI) ha perdido su predominio absoluto en la Cámara de Diputados. Es en este contexto de cambios políticos que en México tuvo lugar el reciente debate sobre la iniciativa de ley federal de comunicación social, El marco legal y medios de información en México. El marco constitucional que regula los medios de comunicación en México tiene su origen en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917. Los principales artículos que tienen relación con los medios masivos de información comunicación son:
Pese a que la radio empieza a funcionar desde la década de los años 30 y la televisión desde los años 50, la Ley Federal de Radio y Televisión no se aplica sino hasta 1960, con el gobierno del Presidente Adolfo López Mateos, quedando dicha normatividad atravesada por el vicio de la discrecionalidad política, especialmente presidencial, en materia de concesiones , autorizaciones y regulaciones administrativas en materia de radio y televisión.. Con semejantes orientaciones y vicios se instituyeron el Reglamento de la Ley Federal de Radio y Televisión, que es complemento de la LFRT, y la Ley de la Industria Cinematográfica, cuya aplicación comienza hacia 1973. En los últimos 28 años siguientes sólo se han realizado 5 mínimas modificaciones estas leyes, que son las referentes a la de 1969, la de 74, la de 80, la de 82 y la de 85. A esta última nos referiremos con detalle en el siguiente apartado. Antecedentes del presente debate sobre el derecho a la información en México. Período 1976- 1982. Todavía antes de que asumiera el poder, en su Plan Básico de Gobierno 1976- 1982, José López Portillo anunciaba un reordenamiento del derecho a la información y la reforma política, como parte de su oferta política durante la campaña presidencial. En el plan aparece, por primera vez en documentos del partido oficial, el tema de derecho a la información: "el derecho a la información constituye una nueva dimensión de la democracia. Es una forma eficaz para respetar el pluralismo ideológico, esto es la diversidad y riqueza de la opinión de ideas". Instalado en la Presidencia, López Portillo promovió ante el congreso la promulgación de la Ley Federal de Organizaciones Políticas y Procesos Electorales (LOPPE), donde se plasma como garantía legal el acceso de los partidos de oposición a los medios electrónicos y de radiofrecuencia; y la adición al artículo 6o constitucional de un breve texto: ‘El derecho a la información será garantizado por el Estado’, El 20 de octubre de 1977, la Cámara de Diputados aprobó ambas iniciativas. En septiembre de 1979 El Poder Legislativo convocó a una consulta pública sobre reformas a la regulación de los medios de información, que se llevó a cabo en febrero de 1980. A las audiencias concurrieron representantes de universidades, instituciones de enseñanza superior, medios de comunicación masiva y partidos políticos; presentándose unas 140 ponencias en el Distrito Federal, Guadalajara, Hermosillo, Mérida y Monterrey. La consulta puso de manifiesto que no sólo se requería reglamentar el derecho a la información, sino también modificar el sistema de información y definir una Política Nacional de Comunicación Social, como base y fundamento del mismo Derecho a Información. Así, la crítica y debate respecto a la reglamentación del derecho a la información en esta consulta se movió entre dos polos: De un lado quienes veían en la reglamentación la posibilidad de que la libertad de opinión, el derecho a la información, y el acceso de la población a los medios de comunicación masiva se garantizasen como tres componentes complementarios. De otro quienes consideraban que cualquier reglamentación al respecto conllevaba el riesgo de una mayor manipulación de la información por parte del estado, así como una amenaza a la libertad de opinión, a la que equiparaban con la libertad de mercado. De las 140 ponencias, 118 coincidían con la primera línea y 22 a la segunda, con la que comulgaban la mayor parte de los representantes de las empresas privadas de medios. Entre las propuestas resultantes, cabe resaltar:
En este marco y de manera sorpresiva, el diputado Farías, expresó el 8 de mayo de 1981: "el cuerpo legislativo de la Cámara de Diputados no ha encontrado la fórmula para reglamentar el derecho a la información. Por decirlo así, no le encontramos la cuadratura al círculo. Hasta la fecha he rechazado varios proyectos presentados porque representaban un atentado directo a la libertad de expresión… considero difícil que durante este periodo de sesiones se presente un proyecto definitivo . . . porque este problema es tan complejo como el de la corrupción". Al final prevaleció la opinión de los medios, haciendo que se archivara la iniciativa de ley. Y es que para los empresarios de la rama el principal riesgo de cualquier modificación al marco legal en que operan los constituye el que se modifique el régimen de concesiones, que ha sido extraordinariamente favorable para el desarrollo de grupos oligopólicos en los sectores de televisión y en la radio. Durante el resto de su sexenio Lopez Portillo no pudo hacer avanzar mas el marco jurídico del derecho a la información. Período 1982- 1988. El tema resurge cuando en el Plan de Gobierno 1982-1988 se expresa la intención de "hacer realidad el derecho a la información" y crear una ley reglamentaria". El presidente Miguel de la Madrid, convoca en mayo de 1983, al Foro de Consulta Popular sobre Comunicación Social, aunque dos meses antes, en marzo, ya había definido la organización del Sistema de Comunicación del Gobierno Federal, creando los Institutos de Radio, Televisión y Cinematografía (IMER, IMEVISIÓN E IMCINE) y dejando exclusivamente la tarea de vigilancia de la normatividad bajo la responsabilidad a la Dirección General de Radio, Televisión y Cinematografía de la Secretaría de Gobernación. En este foro, los ciudadanos se mostraron más exigentes en sus demandas, presentaron 2000 ponencias que en su mayoría se manifestaban a favor de legislar en la materia. Sin embrago el proceso no fue mas alla de la consulta. Período 1995- 1998. En años recientes, como resultado del acelerado proceso de integración del país a los mercados mundiales; el replanteamiento de las relaciones entre estado y sociedad; la emergencia de nuevas fuerzas políticas y el ascenso electoral de los partidos de oposición; y sin lugar a dudas, el desarrollo de las tecnologías e infraestructura global en el campo de las comunicaciones y transmisión de información, se ha vuelto a plantear la urgente necesidad de revisar, actualizar y reestructurar el marco legal y normativo en que ejerce el derecho de información en México En este contexto, a durante 1995 se llevan a cabo:
Para el mejor funcionamiento de la Comisión, se creó un órgano de dirección, integrado por los diputados Netzahualcoyotl de la Vega y Samuel Palma César del PRI; María Teresa Gómez Mont y Rafael Ayala del PAN, Ana Lilia Cepeda y Marcos Rascón (PRD); José Narro Céspedes (PT) y el diputado ciudadano Adolfo Aguilar Zinser. De alguna manera, quienes integraban la Comisión estaban relacionados con el tema y el reto era reformar y actualizar el marco legal vigente, además de garantizar el derecho a la información, sin obstruir en ningún caso la libertad de expresión. Para ello, decidió convocar nuevamente a todos los sectores sociales y políticos a manifestar sus opiniones en un foro de consulta pública del 8 de junio al 10 de julio de 1995, a través de diez foros regionales cuyas sedes fueron: Distrito Federal, Guadalajara, Hermosillo, León, Mérida, Monterrey, Oaxaca, Puebla, Tijuana y Zacatecas. Los temas que se abarcaron fueron:
Sin duda alguna, los resultados de esta consulta fueron fuente de información para que la LVI legislatura, conociera las necesidades que los ciudadanos expresaron públicamente. En esta consulta participaron entre otros, representantes de medios, concesionarios, permisionarios, empresarios, servidores públicos encargados de la gestión de los medios, integrantes de universidades, asociaciones civiles, organizaciones laborales, con propuestas orientadas a tres grandes campos.
En las más de 100 reuniones estuvieron presentes; la Cámara de la Industria Editorial, la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisión, el Consejo Nacional de la Publicidad, la Sociedad Interamericana para la Libertad de Expresión Comercial, la Asociación Mundial de Radiodifusoras Comunitarias, la Cámara de Comercio de la Ciudad de México, la Fraternidad de Reporteros de México y el Sindicato de Trabajadores de la Producción Cinematográfica, entre otros. Asimismo, se realizaron juntas de trabajo con funcionarios públicos de las distintas dependencias. Como respuesta y complemento a la consulta efectuada por la Cámara de Diputados, La Cámara de Senadores también llevó a cabo, en el mismo año de 1995, su propia Consulta Pública sobre Comunicación Social, Tras las consultas y debates, los legisladores tuvieron oportunidad de perfeccionar sus propuestas. De esta manera el Partido Acción Nacional (PAN), Partido de la Revolución Democrática (PRD) y Partido del Trabajo (PT), presentaron el 22 de abril de 1997 las siguientes iniciativas de ley:
En 1997 tienen lugar las elecciones federales para elegir un nuevo congreso; en ellas el partido oficial (PRI) pierde la mayoría absoluta de que gozaba en la Cámara de diputados, manteniendo su predominio en la de Senadores. Esto altera las relaciones entre los poderes legislativo y ejecutivo, y abre la posibilidad de una mayor actividad legislativa por parte de las comisiones camarales. La Comisión de Radio y Televisión de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión comenzó a trabajar para elaborar desde el inicio de sus labores en 1997 una iniciativa de ley federal de comunicación social, que pretendía presentar al pleno de la cámara durante el período de sesiones Septiembre- Diciembre.de 1998 En este contexto se llevan a cabo diversos eventos relacionados con el debate sobre medios:
El desarrollo del debate sobre la Iniciativa de Ley Federal de Comunicación Social en 1998. Al entrar en funciones la Comisión de RTC recibió tres iniciativas de Ley que conforman el paquete de Comunicación Social, que habían comenzado a ser desarrolladas durante la legislatura anterior:
Del 24 al 27 febrero de 1998 los diputados integrantes de la Comisión de RTC llevaron a cabo un Seminario Interno sobre los principales lineamientos de la legislación mexicana en comunicación, con el objeto de conocer y unificar conceptos en la materia, para una definición sustentada de las iniciativas de ley. Del 6 al 9 mayo de 1998 la comisión participó en la Conferencia Internacional sobre El derecho de la información en el marco de la Reforma del Estado en México, cuyas sesiones tuvieron lugar en el propio palacio legislativo. El evento permitió a los integrantes de la comisión de RTC confrontar sus ideas con los expertos internacionales asistentes a la Conferencia, permitiéndoles conocer las tendencias mundiales que hoy se debaten en materia de regulación de los medios masivos de comunicación en un mundo de mercados cada vez mas integrado. Cabe observar que a este conferencia internacional no asistieron los representantes de las empresas de radio y televisión agrupados en la Cámara Nacional de la Industria de Radio y televisión CIRT, no obstante haber sido formalmente invitados por los organizadores. Mostrando con esto su rechazo a cualquier intento de modificar el presente régimen legal en materia de comunicación e información. Buscando establecer consensos y diferentes puntos de vista, la comisión realizó una serie de consultas respecto a los textos de las iniciativas. con expertos y profesionales de la distintos campos interesados en el tema. Participaron en estas reuniones representantes de la Academia para el Desarrollo Profesional del Periodismo (DESPER), la Fraternidad de Reporteros de México A. C., el Consejo Consultivo del Sistema Jaliscience de Radio y Televisión, la Asociación Mexicana de Comunicación y Derecho, la Red Nacional de Radiodifusoras y Televisoras Educativas y Culturales A. C.; así como los periodistas e investigadores: Jorge Meléndez, Raymundo Rivapalacio, Jaime Castrejón Diez, José Barragán Barragán, Agustín Ramírez Ramírez y Ernesto Villanueva Villanueva. Como respuesta a la Conferencia Internacional de mayo la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisión (CIRT) organizó el mes de Junio el Simposium Internacional 'Libertad de Expresión y Responsabilidad Social'. A este asistieron representantes de la comisión de RTC de la Cámara, buscando conocer las posiciones y argumentos de los industriales de medios para oponerse a las iniciativas de reglamentar el derecho a la información. Procurando establecer consensos con el sector industrial los integrantes de la Comisión sostuvieron una reunión con los representantes de la CIRT. Cubierta esta etapa, a mediados de Junio se consideró necesario iniciar un proceso de consulta y revisión de las tres iniciativas al interior de cada grupo parlamentario, de modo que se plantearan los puntos de coincidencia, los susceptibles de cambios y aquellos en los que no existía acuerdo posible. Para septiembre la etapa de consulta había concluido: el lo de septiembre los miembros de la Comisión de RTC por acuerdo unánime conformaron una Subcomisión Revisora de las iniciativas de ley turnadas a la Comisión, integrada por tres miembros de cada fracción parlamentaria. Se acordó de igual forma que se revisaría primero la iniciativa de ley Federal de Comunicación Social. Para tales efectos, cada grupo parlamentario acreditó un asesor y un asistente. Entre el 21 y el 30 de septiembre se sostuvieron numerosas reuniones de trabajo en las que se avanzó en el análisis y revisión detallada de los artículos de la ley Federal de Comunicación Social. Manteniendo este ritmo de trabajo, la comisión consideraba viable presentar la iniciativa al pleno del congreso durante el segundo periodo de sesiones. Antes de este paso, en su calendario consideraban que una vez aprobado al interior de la comisión el texto definitivo de la iniciativa, este sería presentado para su discusión y análisis externo con las diferentes instancias del poder ejecutivo vinculadas con la regulación de los medios y los grupos directamente involucrados en el proceso comunicativo, contándose entre otros:
Para el 28 de septiembre la fracción parlamentaria del Partido Revolucionario Institucional, solicitó una prórroga de dos días, para discutir al interior de su partido algunos de los temas que aún no estaban revisados. El 30 de septiembre la Comisión se enfrentó a una crítica sistemática y coordinada de las empresas nacionales de medios, prensa, radio y televisión: Los principales periódicos y conductores de programas informativos comenzaron a presentar la iniciativa como la pretensión de una fracción de una comisión de la Cámara de Diputados de presentar una iniciativa de Ley orientada a controlar, imponer censuras y quitar concesiones a los medios de comunicación, que atacaba las libertades de expresión y de empresa. En todos los demás noticieros de radio y televisión de ese día, 30 de septiembre de 1998, se hizo referencia de modo semejante a esta iniciativa de ley, a la que los medios rápidamente denominaron "ley mordaza". El tema de la iniciativa fue objeto de atención de la prensa durante ese día y la semana subsiguiente. En la prensa las posiciones se presentaron mas variadas, desde quienes insistían en calificarla como " Ley mordaza" hasta quienes argumentaban la necesidad de establecer en México una legislación que permitiera reglamentar el derecho a la información que la constitución reconoce para todos los Mexicanos. La confrontación con los medios les llevó a paralizar sus actividades y prestar toda su atención a la confrontación con los medios: enviando cartas a los periódicos, respondiendo ataques, organizando ruedas de prensa y entrevistas, etc. . A lo largo de octubre, con altibajos, se mantuvo la presión de los medios de comunicación contra la iniciativa de LFCS y demás reformas legales.. Ante el ataque concertado y chantaje de los medios los dirigentes partidarios fueron retrocediendo:
Al fin y al cabo todo este proceso tuvo el resultado que las empresas de medios pretendían: una suspensión del trabajo de revisión de la iniciativa de LFCS. Quedaron pendientes de revisión capítulos importantes como son:
L. Mat. Jorge Tomás Vera Pren |
