Por Pedro Rojo
Número 39

Introducción
Recién iniciado el siglo XXI, las telecomunicaciones se presentan asociadas al concepto de <<autopistas de la información>> como una infraestructura determinante en la construcción de una nueva sociedad más tecnificada, desarrollada e interconectada, modificando hábitos, costumbres y formas de trabajar, disfrutar del ocio e incluso de acceder a la formación y cultura. El nuevo escenario en el que transcurrirá el quehacer habitual en los próximos años está fuertemente influido y condicionado por la evolución de las telecomunicaciones, que han pasado de tener un papel limitado como medio de comunicación o infraestructura física, a constituirse en la única vía de relación personal y de desarrollo económico. Su influencia es decisiva en el modelo de sociedad del siglo XXI.

Es evidente que, al plantear un futuro tan lleno de esperanzas y oportunidades derivadas del uso de las nuevas tecnologías, cobran especial trascendencia y significación las consideraciones sociales y resulta sumamente importante garantizar el acceso universal a esas vías de conocimiento y relación personal. El reto de nuestro tiempo, para los servicios de telecomunicación, no está sólo en adecuarse a la rapidez de los incesantes cambios, sino en velar para que los sectores de la población con necesidades específicas y más vulnerables no queden excluidos del desarrollo social y tecnológico.

En la actualidad, en el terreno de las telecomunicaciones, se ha llegado a una encrucijada llena de interconexiones entre superautopistas, autopistas, carreteras secundarias y caminos rurales que se enmarcan en una fuerte tendencia mundial hacia la liberalización y desregulación de los sectores implicados en el <<Hipersector de la Información>>: informática, telecomunicaciones y medios de comunicación. Este proceso de liberalización mundial de todos los sectores implicados se ha ejecutado de tal forma que ha llegado a cuestionarse la misma idea de servicio público en las sociedades occidentales.

Inmersos en un entorno tecnológico de complejidad creciente, la sociedad se enriquece con las nuevas posibilidades que presenta el desarrollo tecnológico a cada momento. Los servicios y aplicaciones de las comunicaciones móviles y personales, cual si relatos de ficción se tratasen, parecen hacerse realidad hoy. La explosión del mercado de las telecomunicaciones viene marcando, desde hace una década, una serie de transformaciones a varios niveles que afectan, sin excepción, a todos los territorios del globo. ¿Quién no conoce Internet? La famosa (World Wide Web) teje, como su propio nombre indica, una tela de araña mundial, de la que es difícil mantenerse al margen.

En el caso español, la política de regulación de las telecomunicaciones viene marcada por el desarrollo evolutivo y por la influencia del marco regulador de la Unión Europea, que tenía como principal objetivo la liberalización de las telecomunicaciones antes de finalizar el siglo XX.

La liberalización de las telecomunicaciones como respuesta a las demandas de las industrias culturales: imperialismo soterrado
Una de las causas de las dos Guerras Mundiales del siglo XX fue el proteccionismo impuesto por las naciones más poderosas a sus productos y la conquista a cualquier precio de nuevos mercados de materias primas para sus industrias. Por este motivo, al finalizar la Segunda Guerra Mundial las grandes potencias propiciaron acuerdos, desde el año 1947, tendentes a liberalizar el comercio mundial. El año 1947 fue la fecha del primer intento de un Acuerdo General sobre las Tarifas (o Aduanas) y el Comercio, que recibiría el nombre de G.A.T.T. (General Agreement on Trade & Tariffs). Estados Unidos fue el país que llevó la iniciativa, quien ya abogaba por la liberalización del comercio desde la conclusión de la Primera Guerra Mundial, solicitando la supresión de barreras económicas y el establecimiento de condiciones comerciales similares para todos los países. Finalizada la Segunda Guerra Mundial, Estados Unidos convocó una reunión internacional (Conferencia Internacional de Comercio y Empleo, que se desarrolló durante varios meses en Cuba y finalizó en marzo de 1948). Los acuerdos, recogidos en la Carta de La Habana no fueron respetados, pero esta reunión contribuyó, aun antes de que acabara, a la creación del gran acuerdo que se denominó a partir de ese momento como G.A.T.T. (si bien éste, como su nombre indica, es un acuerdo -entre gobiernos- y no un organismo).

Las negociaciones del G.A.T.T. se llevarán a cabo durante periodos de trabajo denominados conferencias o rondas, convocados regularmente, recibiendo el nombre de la persona que promueve la ronda (ronda Dillon) o bien del país dónde se celebra (Ronda Uruguay). El G.A.T.T. que significó un hito para el desarrollo y la liberalización de las telecomunicaciones fue el del año 1992, en donde se abordó la liberalización de las telecomunicaciones, materia, hasta ese momento, reservada en exclusiva al ámbito del monopolio estatal.

Por primera vez, el acuerdo preveía una progresiva liberalización del sector y el recorte en el futuro de sus subvenciones. De esta manera se instauraba la libre competencia en un sector absolutamente monopolizado por los respectivos gobiernos.

Pero ¿por qué era necesaria una liberalización de las telecomunicaciones? La pluralidad en la oferta de infraestructuras era algo que se pedía a gritos desde muchos sectores, ya que conduciría a una bajada generalizada de las tarifas que pagaban los abonados y repercutiría positivamente en el desarrollo de una economía de servicios, facilitando la incorporación de cada país a la llamada Nueva Economía, en el plano económico y a la Sociedad de la Información, en el plano social. Además, la pluralidad en la oferta de infraestructuras de telecomunicación favorecía necesariamente la libre elección personal, según las preferencias de cada individuo. En el ámbito audiovisual, ya se estaban comenzando a percibir los efectos beneficiosos de una progresiva liberalización tras la caída de los monopolios estatales. La liberalización del sector audiovisual permitía elegir no lo que el programador decidiera, sino lo que el telespectador deseara, por lo que aumentaban las posibilidades de elaborar una programación personalizada y diferente para cada usuario.

La pluralidad de la oferta empuja necesariamente a la elección personal. La televisión poco a poco se ha ido especializando en canales temáticos, entre los que el consumidor elige los que más le interesan. Existen decenas de canales especializados en música, deportes, películas, moda, jardinería, etc., lo que provoca que el consumo de información se realice a medida de cada persona. Este fenómeno ya está acabando con la televisión generalista como medio de masas por excelencia, convirtiéndolo en un instrumento más de comunicación personal e interactiva. En teoría, la pluralidad de oferta informativa resulta imprescindible para disipar el peligro que supone el control ideológico, económico y cultural de los medios de comunicación por parte de algunos grupos o del propio Estado. La pluralidad garantiza, cuanto menos, la dificultad para que dicha lacra se generalice.

Cambio tecnológico y contexto social
La liberalización nos adentra en una nueva era, en la Era de la Información. Y desde luego es fascinante el enorme abanico de posibilidades que ofrece esta etapa que va a vivir el hombre. Pero cuidado, en esta era también se corren riesgos: que las oportunidades no se aprovechen; que la sociedad no sepa reaccionar en consonancia con lo que el futuro le ofrece, y que no sepa convertir en beneficios las posibilidades que ofrecen las nuevas tecnologías. Aunque no se pueda dar por finalizada, esta etapa liberalizadora permitirá que los servicios de telecomunicación de todos los países puedan funcionar en régimen de libre competencia.

El sector de las telecomunicaciones fue considerado históricamente uno de los ejemplos clásicos del denominado <<monopolio natural>>. Esta consideración sufrió la primera quiebra en el ámbito comunitario a raíz de la publicación, en 1987, del Libro Verde Sobre el desarrollo del Mercado Común de los Servicios y Equipos de Telecomunicaciones, en donde se proponía una ruptura parcial del monopolio estatal y una separación entre los servicios de telecomunicaciones (que hasta entonces se ofrecían asociados de manera exclusiva al servicio telefónico y a su red). Esta separación permitió tres distinciones básicas: entre redes, equipamientos y servicios.

En paralelo con el Libro Verde y de acuerdo con los principios recogidos en él, se aprobó en España, en el mismo año (1997), la Ley de ordenación de las telecomunicaciones que, como su propio nombre indica, supone el primer marco jurídico básico de rango legal aplicable al sector de las telecomunicaciones y el inicio del proceso liberalizador en nuestro país. Sin embargo, en un periodo corto de tiempo la ley quedó desfasada debido al dinamismo del sector. Por lo tanto, se llevaron a cabo sucesivas adaptaciones de la Ley la evolución de la tecnología y del mercado.

La liberalización de las telecomunicaciones, por tanto, no es fruto del azar, sino el resultado de una política conscientemente dirigida a acabar con un estado de compartimentación de mercados. Los órganos comunitarios, y especialmente la Comisión, han sido los impulsores de esa política, que ha evolucionado desde las tempranas propuestas de 1983 (tendentes a realizar un comité de reflexión sobre la política de telecomunicaciones y progresar en políticas comunes de normalización o investigación) hasta el Libro Verde de 1997 en que se propone la liberalización de las telecomunicaciones, que venían siendo el último reducto de servicio público tras la caída de los monopolios televisivos.

Esta liberalización no se ha hecho sin resistencias por parte de los Estados. Casi podría decirse que ha encontrado resistencia decidida en todos ellos. No ha sido un proceso fácil, pues la innegable presencia de elementos de interés público en algunos servicios ligados a los servicios de telecomunicaciones que se pretendían liberalizar obligaba a encontrar una fórmula que garantizase la satisfacción de esos intereses públicos en un contexto liberalizado. Las ideas de <<servicio universal>> y <<servicio básico>> son las respuestas tranquilizadoras ofrecidas por los poderes públicos a los detractores del neoliberalismo económico.

Liberalización de las telecomunicaciones como fermento para la globalización cultural
La Comunidad abordó el proceso de liberalización con un ritmo pausado al principio, que se fue haciendo cada vez más rápido y adquiriendo mayor intensidad a medida que se aproximaba el siglo XXI y se aceleraba la expansión de la Nueva Economía. El 1 de enero de 1998 es el punto de llegada a la última fase de la liberalización de los mercados de las telecomunicaciones en la Unión Europea, es decir, el final de un proceso de larga historia: el del monopolio de las telecomunicaciones. Con anterioridad a la publicación del Libro Verde se habían dado ya algunos pasos. El primer gran programa de telecomunicaciones nace en 1980, es la comunicación que la Comisión presenta al Consejo titulada: Recomendaciones acerca de las telecomunicaciones, conteniendo un primer conjunto de propuestas de actuaciones comunitarias.

Ya antes, en 1977, la Comisión había planteado la creación de un grupo de trabajo para el estudio de las futuras redes de telecomunicaciones. Pero fue a posteriori cuando se decidiría, como líneas de actuación, poner en marcha un mercado comunitario de terminales, esto es, poner en marcha la primera fase de apertura de los mercados públicos, y crear un <<Comité conjunto>> para identificar los problemas de política industrial.

Inmediatamente se plantearían conflictos al aprobarse, en abril de 1981, la Ley de Telecomunicaciones británica. El <<Asunto British Telecom>> se convierte en un hito en la jurisprudencia europea, ya que por primera vez se condena a una compañía de telecomunicaciones por prácticas monopolísticas. La Comisión denunció a British Telecom por abuso de posición dominante, y el Tribunal Europeo de Justicia, en una famosa sentencia de marzo de 1985, no sólo daba la razón a la Comisión, sino que establecía claramente que se debían aplicar siempre la reglas de la competencia. Después se desarrollaría el programa RACE de 1984, donde la política comunitaria se orientaba en torno a cinco ejes:

1. Coordinación del futuro desarrollo y proyectos de infraestructuras comunes (RDSI, comunicaciones digitales móviles y banda ancha).
2. Creación de un mercado comunitario de terminales y equipos.
3. Lanzamiento de un programa de I+D ( programa RACE).
4. Promoción de servicios y redes avanzadas en regiones periféricas menos favorecidas de la Comunidad.
5. Definición de posturas comunes europeas en este sector.

Los cinco ejes definen la actividad de la Comunidad en el campo de las telecomunicaciones, aunque no agotan todas las acciones realizadas por la Comunidad hasta ese momento. Pueden destacarse las directivas dirigidas a evitar la introducción de nuevas reglamentaciones nacionales que pudieran constituir un obstáculo al comercio intracomunitario o las de la normalización en el campo de las tecnologías de la información y las telecomunicaciones. Por este motivo, podemos clasificar las directivas liberalizadoras europeas, en el campo de las telecomunicaciones, en tres etapas:

1º. Liberalización de los equipos terminales.
2º. Liberalización de los servicios (servicios propiamente dichos y apertura de redes sobre las que se han de prestar los servicios liberalizados).
3º. Ampliación sucesiva de la liberalización a los servicios de telefonía vocal y a las Infraestructuras.

En 1986 se aprobaba el Acta Única Europea, en donde se produce la preparación de un nuevo programa de telecomunicaciones, que se plasma en el Libro Blanco, de 1987, Sobre el Desarrollo del Mercado Común de los Servicios y Equipos de Telecomunicaciones. Evidentemente, el objetivo es caminar por el proceso de liberalización del sector, y fruto de este documento será la Comunicación de la Comisión titulada: Puesta en práctica del Libro Verde, en el que se marca como objetivo la apertura plena y rápida a la competencia del mercado de terminales de comunicación antes del 31 de diciembre de 1990.

Vendría después la Directiva de junio de 1990 y los estudios encargados por la Comisión, con el horizonte hasta el año 2010, que resultarían intrascendentes para las decisiones de la Comisión y su informe. En 1992 se publican las Consultas sobre la situación del servicio de Telecomunicaciones. Precisamente, se contemplaba la publicación de un Libro Verde Sobre comunicaciones móviles y personales, para antes del 1 de enero de1994; un Libro Verde Sobre la futura política de infraestructuras, para antes de 1 de enero de 1995. Y asimismo, las necesarias modificaciones del marco normativo comunitario para antes de 1996.

El Libro Blanco Sobre el Crecimiento, la Competitividad y el Empleo, de Jacques Delors de 1993 se planteará la puesta en marcha y el desarrollo de la Sociedad de la Información como uno de los instrumentos esenciales del futuro desarrollo europeo. Con tal filosofía se elaboró el famoso Informe Bangeman: Europa y la sociedad global de la información para el Consejo Europeo de Corfú, que recoge los principales problemas del sector, recomendando específicamente la liberalización de las infraestructuras de telecomunicaciones.

En 1994 se aprobaría el Libro Verde y su segunda parte en 1995, así como el calendario de actuación que contemplaría un desarrollo hasta completar la implantación en los Estados de las medidas de liberalización indicadas para el 1 de enero de 1998. De esta manera, se llegaba al Programa de Telecomunicaciones a través del cual la Comisión culminaría el proceso de liberalización de las telecomunicaciones, terminando dicho proceso en 1998 1. A partir de esta fecha, el sector se encuentra plenamente sometido a las reglas de la libre competencia y a los retos del futuro2.

Lo más significativo, probablemente, es que la liberalización es el resultado de una decisión política de la Comunidad que pretende combatir el programa de liberalización de las telecomunicaciones auspiciado por la Administración norteamericana. Los órganos de la Comunidad, y especialmente la Comisión, habían recurrido a argumentos de corte estrictamente jurídico en apoyo de una política en materia de telecomunicaciones que inicialmente, como hemos visto, se basaba en una apreciación de conjunto de los intereses de la Comunidad, en una perspectiva fundamentalmente económica que atendía a los intereses de la industria comunitaria y a su peso en el concierto mundial, centrándose en el desarrollo y presencia europea en un futuro mercado mundial de la información y tecnologías de acompañamiento.

El proceso de liberalización nos da una idea de que las telecomunicaciones eran y son un elemento clave de cualquier estrategia de reactivación económica y social, y que los cambios afectan a las raíces mismas de la sociedad, al desarrollo de las nuevas tecnologías, al crecimiento económico, en una palabra, a la capacidad de Europa para mantener su protagonismo en el escenario de la economía mundial. Pero, sobre todo, lo más significativo del proceso es que lleva consigo la caída de uno de los últimos monopolios del Estado. Se pretende promover la industria de telecomunicaciones con el fin de que se mantenga un gran nivel de competitividad en un contexto que, como todos sabemos, es de rápido cambio tecnológico. También se quiere permitir a los operadores de telecomunicaciones europeos confrontar bajo las mejores condiciones posibles los desafíos tecnológicos a los que tendrán que hacer frente en los próximos años.

Por lo que respecta a la oferta y demanda se puede decir que se quieren ofrecer oportunidades a los proveedores de servicios de mejorar sus costes y de introducir nuevos y mejores servicios de información, con el fin de crear una reacción en cadena, creando nuevas infraestructuras para nuevos servicios y mercados relacionadas con la comunicación. Por otra parte los usuarios de las telecomunicaciones avanzadas e innovadoras podrán disfrutar de ellas a bajo coste, con el objetivo de cimentar la base de la economía europea, así como la creación de empleo durante las próximas décadas.

También se pretende promover la formación de un mercado interno comunitario de las telecomunicaciones y los servicios como base indispensable para sostener una posición de fuerza en el mercado mundial. Se espera lograr, con la implantación de telecomunicaciones, un desarrollo importante de aquellas regiones menos favorecidas dentro de la Comunidad, de manera que puedan beneficiarse de los esfuerzos de los Estados miembros líderes en este sector.

Estos son los objetivos que se plantearon los Estados miembros de la Unión Europea al elaborar el programa R.A.C.E. (Research into Advanced Comunication Technologies for Europe -Investigación en Comunicaciones Avanzadas para Europa-), que contemplaba todos los ámbitos de la comunicación: TV por cable, comunicaciones por satélite, fibra óptica, etc., y no sólo de la telefonía3.

La brecha digital y los problemas de exclusión tecnológica
Los cambios económicos están estrechamente vinculados a los tecnológicos en la Nueva Economía. Éstos últimos, hacen que la denominada <<aldea global>> además aporte a las economías estatales una jugosa cantidad de ingresos, ligados a la pujanza de las redes mundiales de empresas y la creación de entidades político-económicas de asociación entre países -cuyo paradigma podría ser la CEE-, que hacen de las telecomunicaciones el elemento vertebrador del sistema económico mundial.

Los poderes económicos compiten para lograr la ventaja estratégica que otorgan las telecomunicaciones, la informática y los medios de comunicación. Por este motivo no es de extrañar el interés desmedido de los grandes negocios por entrar de lleno en el hipersector de la información, mediante la explotación directa de empresas o a través de la participación en la propiedad de las empresas que ya se encuentran instaladas el mercado. Se llega así a un nuevo concepto de influencia y poder, lejano ya del aceptado hasta ahora. La riqueza de los países y de las entidades no sólo depende de lo que sean capaces de producir en bienes de carácter físico sino, en forma creciente, de su eficacia para identificar y procesar la información, que, en definitiva se traduce en una capacidad de innovación, paralela a su posibilidad de competir con otros en la creación de productos y servicios4. En el año 1999, Telefónica S.A. dejaría de ser la única empresa del sector, para que entraran otros competidores como Retevisión o Uni-2. Además, Telefónica S.A. podría introducirse plenamente en el mercado de otros países europeos, e incluso, un usuario europeo podría elegir cualquier compañía que no estuviera en su propio país. La competencia obliga a las empresas a mejorar constantemente y a ser más eficaces a la hora de reportar una cantidad de beneficios al usuario. La compañía más innovadora, la que ofrezca más prestaciones y servicios se hará con el mayor número de clientes5.

No cabe duda de que en la Era de la Información va a cobrar mucha importancia el desarrollo de cuatro fenómenos sociales que ya son un serio motivo de preocupación para los gobiernos, y causa de inquietud para toda la sociedad: el empleo; el futuro de la democracia; la educación y la exclusión.

No se pueden predecir exactamente las consecuencias que tendrá la introducción de las telecomunicaciones en los sistemas industriales, ya que se corre el riesgo de aumentar el número de parados, en lugar de generar empleo. Por otra parte una mejora de las conexiones daría mayor participación en la vida pública, lo que supone una consolidación de la democracia. Pero hay un peligro, y es que se produzcan atentados contra la intimidad y la seguridad de las personas, en lo que respecta al acceso y uso de datos sobre su vida privada.

Los estudiantes se pueden beneficiar de una mejora en las telecomunicaciones ya que brindan la oportunidad de llevar una buena formación a cualquier parte del mundo, sin límites fronterizos. Además, la enseñanza puede ser más personalizada. Esto implica una transición del concepto <<enseñar>>, hasta ahora pasivo, al concepto de <<aprender>>, mucho más activo. Pero puede suceder que una parte de la sociedad quede excluida del proceso porque no tenga la posibilidad de acceder a las nuevas tecnologías.

Esto nos conduce al cuarto problema, la exclusión. Existe la posibilidad de que la Era Digital sea sólo para unos cuantos, no para todos. Por diversas razones: porque no resulte rentable a las empresas de telecomunicaciones que las redes lleguen a determinados lugares; o porque la Sociedad de la Información se convierta en una de peaje, en la que solo puedan participar aquellos que puedan pagar; o bien porque la falta de formación en materia de nuevas tecnologías pueda hacer que el ciudadano se pierda en el laberinto tecnológico6.

Es incuestionable la supremacía de Estados Unidos en la Red, que se refleja en aspectos fundamentales como la paridad en su uso tanto por parte de hombres como de mujeres. El 50,9% de los estadounidenses (más de 52 millones de personas) dispone de conexión a Internet. El segundo puesto lo ocupa el Reino Unido, a bastante distancia, con un índice de penetración de Internet cercano al 34,4% de la población. El tercer lugar recae sobre los alemanes con un 30,4%, un 9% más que Francia y el doble de España, con un 15,8% de habitantes conectados a la Red.

Otra de las claves para conocer el desarrollo de Internet radica en la cantidad de dinero que mueve el comercio electrónico. Los que más transacciones realizan son los estadounidenses, con un 74,1%. Aun así, la distancia que le separa sobre Gran Bretaña, el más país europeo más desarrollado, es de dos décimas. La mayoría de los sitios web en donde se realizan actividades de comercio electrónico corresponden al sector bancario y de ocio (música y libros). La brecha tecnológica que ha separado a Estados Unidos y Europa se va reduciendo paulatinamente a medida que pasan los años. Por lógica, el crecimiento en la penetración de Internet en EEUU se ralentizará para estancarse dentro de unos años7.

Con el término <<brecha digital>> se tiende a medir la distancia que existe en materia de nuevas tecnologías entre distintos países. La implantación de Internet depende no sólo del grado de desarrollo económico de cada país, sino también de la utilización que hagan de esta tecnología sus habitantes o incluso de las políticas de desarrollo emprendidas por los respectivos gobiernos. A pesar de lo que se pueda creer, la penetración de Internet es desigual incluso entre zonas de desarrollo económico similar, como ciertos países de la unión Europea o Estados pertenecientes a EE.UU.

Notas:

1 MERINO MERCHÁN, J. F.; PÉREZ-UGENA, M.: Régimen de las telecomunicaciones, Tecnos, Madrid, 1998, p. 134.
2 BOE nº 99, de 24 de abril de 1998: Ley General de Telecomunicaciones, 11/1998, de 24 de abril.
3 INFORMES ANUALES DE FUNDESCO: Telecomunicaciones 1996/ Tendencias, Madrid, 1996.
4 DE LA CUADRA-SALCEDO, TOMÁS: Liberalización de las telecomunicaciones, servicio público y constitución económica europea, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1995.
5 MILLÁN, J. A.; PÉREZ DEL RÍO, C.: Europa y las telecomunicaciones, Fundación Universidad- Empresa, Madrid, 1989.
6 ROE, P.: Telecomunicaciones para todos. Propuestas para unas comunicaciones accesibles, Los libros de FUNDESCO, Colección Impactos, Madrid, 1996.
7 Estudio elaborado por la consultora NetValue en enero del 2002. en él se ha tratado de cuantificar la distancia que hay en el uso de Internet entre estas dos zonas. Los países en los que se ha llevado a cabo el estudio son los más desarrollados de Europa (Reino Unido, Francia, Alemania, España) y Estados Unidos. Redacción baquia: brecha digital, <http://www.baquia.es>.