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EL CONFLICTO DEL EMBARGO ATUNERO MÉXICO- ESTADOS UNIDOS EN LA HISTORIA DE LA RELACIÓN BILATERAL Y SU SITUACIÓN ACTUAL.

Por Genoveva Portilla G.
Número 62

El hombre desde la antigüedad ha valorado la gran riqueza del mar al contener éste recursos que son de vital importancia para su supervivencia. Sin embargo, la pesca de las especies marinas a lo largo de la historia ha traído conflictos entre los Estados que deseosos de explotar los recursos marinos han provocado problemas que afectan la convivencia entre ellos. (Azcárraga 1970 :102) . Particularmente en los siglos XV, XVI y XVII surgió una lucha violenta entre las principales potencias marítimas de la época: España, Holanda, Portugal y Gran Bretaña con el fin de demostrar su supervivencia en el mar y así lograr colocarse a la cabeza del comercio marítimo. Las pretensiones de las potencias para apoderarse de los océanos adoptaron principalmente dos posturas, la primera que pugnaba por la libertad de navegación y pesca, y la segunda que estaba a favor de un mar cerrado. Posiciones antagónicas que dieron lugar a distintas doctrinas; de ahí nace la concepción holandesa “mare liberum”  practicada por la mayoría de las naciones, sin embargo, con el paso del tiempo el comercio se convirtió en la actividad mas relevante, motivo por el cual se comenzó a regular las actividades comerciales y de navegación. Cabe decir que desde entonces se han realizado grandes esfuerzos para lograr acuerdos en cuanto a la regulación de los océanos; materia en la que México ha tenido un papel destacado, sobre todo en la defensa de los derechos con los que cuentan los Estados Ribereños sobre sus aguas adyacentes.

Apoyado en el Derecho Internacional del Mar, nuestro país fue adquiriendo en los foros internacionales un prestigio, tal fue el caso de su participación en la Tercera  Conferencia del Mar de 1982, espacio que dio lugar a la  Convención sobre el Derecho del Mar celebrada en Montego Bay, Jamaica. En ella México fue uno de los principales países latinoamericanos promotor de la creación de la zona económica exclusiva, concepto novedoso en el cual los estados ribereños podían ejercer su jurisdicción nacional mas allá de su mar territorial  y cuya extensión es de 200 millas marinas. Cabe señalar que la Tercera Conferencia del Mar representó un triunfo para los países en vías de desarrollo sobre el uso y aprovechamiento de los recursos de los océanos en forma igual y equitativa para todos los Estados.  (Gómez Robledo 1986 :19)

La destacada participación de la política exterior de México en materia marítima en nada favoreció las intereses pesqueros de Estados Unidos, país que hasta antes de  la década de 1980 pescaba en nuestras aguas sin ningún tipo de restricción. Problemática que desencadenó en uno de los episodios más amargos de la industria atunera mexicana, me refiero a los dos embargos atuneros impuestos a México por parte del Gobierno estadounidense. Bloqueos que sin lugar a dudas reflejaron una actitud proteccionista por parte de Estados Unidos a su industria atunera, sector que estaba siendo afectado por la posición privilegiada que había alcanzado la industria mexicana al ser considerada una de las tres más importantes del orbe por su tamaño, flota conformada por 46 barcos cerqueros y 6 vareros, con una capacidad total de captura del atún estimada en 62,356 toneladas, cifra que posesionaba a México como el principal exportador de atún congelado en el mundo.

De acuerdo a lo anterior, el primer embargo atunero entre México y Estados Unidos se originó por ciertas ventajas comparativas entre la flota atunera mexicana en relación a la estadounidense que conllevaron al conflicto, las principales causas se concentraron en los siguientes aspectos: en la zona económica exclusiva de México abunda el atún aleta amarilla especie altamente cotizada en el mercado mundial, la  entonces magnitud de la pesca cerquera mexicana que permitió capturar gran cantidad de atún a precios muy competitivos, el bajo costo del transporte mexicano hacia las empacadora instaladas en zonas costeras, la diversificación por parte de nuestro país hacía el mercado europeo,  iniciativa que propicio que la dependencia económica de México hacía Estados Unidos disminuyera. Factores que como se aprecia no favorecían a la industria atunera estadounidense que experimentaba una severa crisis ya que el 90% de las capturas de atún por parte de Estados Unidos se realizaban en zonas exclusivas de otros países por lo que al legislarse la zona económica exclusiva, este espacio quedó restringido a la pesca, provocando que nuestro vecino país del norte consumiera su atún, el cual era más caro y de baja calidad.

El acontecimiento que propició el conflicto atunero fue la decisión de México de ejercer su derecho a restringir la pesca de embarcaciones extranjeras en su zona económica exclusiva. En consecuencia, el 4 de julio de 1980 asumió la posición de detener a todas aquellas embarcaciones extranjeras que se encontraran pescando en el espacio marino antes referido. Pese a ello, tres días después de la advertencia la Armada Mexicana detuvo embarcaciones estadounidenses en la zona, las cuales fueron puestas a disposición del Departamento de Pesca del Puerto de Mazatlán, institución que confiscó a las embarcaciones, al atún capturado y el equipo de pesca.  La reacción por parte del Gobierno de Estados Unidos fue inmediata al imponer el 14 de julio de 1980 un embargo atunero a nuestro país; coyuntura que colocó a la industria atunera de México en un punto crítico al enfrentar el problema de tener almacenado en sus bodegas un gran tonelaje de atún.  La problemática se resolvió de manera temporal con la compra por parte de España del atún mexicano que se exportaba a Estados Unidos.

Ahora bien, el conflicto se agravó cada vez más, ya que Estados Unidos tenía su propio concepto sobre las especies altamente migratorias como es el caso del atún. Sin embargo, México consideraba esa postura contraria a sus intereses puesto que la capacidad de captura de Estados Unidos era superior a la de nuestro país y no sólo eso, sino que la capacidad de vigilancia sobre las 200 millas de zona económica exclusiva era cuestionable. En consecuencia, el primer embargo atunero se prolongó por 6 años y aunque contó con el apoyo de la iniciativa privada para la adquisición de unidades pesqueras nuevas y mas modernas en la búsqueda de las manchas de atún, no fue suficiente para fortalecer la industria atunera mexicana debido al cierre del principal mercado comprador del producto que provocó que toneladas de atún se echaran a perder al estar en los frigoríficos de los barcos, aunado a lo anterior se registró una falta considerable de plantas industrializadoras que no podían cubrir la captura existente de atún.

El 13 de agosto de 1986, el Gobierno de Estados Unidos decide levantar la prohibición de importar atún mexicano. Haciendo un balance del primer bloqueo, fue eminente la dificultad por parte de la industria atunera mexicana de colocar su atún en los primeros años, presentándose una sobreproducción así como un mercado interno saturado. Sin embargo es importante mencionar que la industria atunera mexicana pese a la crisis logró diversificar su mercado al abrir sus canales hacia Europa, principalmente a Italia, España, Inglaterra, Alemania y Francia.

Con el levantamiento  del primer embargo se abrieron nuevas expectativas para la industria atunera mexicana al alcanzar su máximo histórico con 96 barcos (SEMARNAP 1995); mientras que la industria atunera estadounidense continuaba siendo crítica a causa del cierre de las instalaciones de algunas de sus empresas más importantes, fenómeno que repercutió en una reducción de su personal y baja en la producción.

En este orden de ideas, la expansión de la industria atunera mexicana representó un detrimento a los productos estadounidenses. Contexto en el que se origina en 1990 el segundo embargo atunero de Estados Unidos a México apoyado en un argumento conservacionista que sostenía que nuestro país rebasaba los límites permisibles de muerte incidental de delfines en la captura del atún por los métodos de pesca usados. Al respecto, investigaciones científicas sostienen que el atún aleta amarilla se asocia al delfín “Tornillo Oriental” o “Panza Blanca” debido a un fenómeno de sinergia que se presenta en el proceso de alimentación de ambas especies, por lo que es frecuente que el delfín nade por encima del atún (SEPESCA 1995) situación que aprovechan los pescadores para localizar y capturar a los túnidos; sin embargo, cuando un barco pesquero cerca un banco de atún, algunos delfines quedan enganchados en la red, siendo incapaces de salir a la superficie para respirar. De tal forma es necesario reconocer que efectivamente, la llamada red de cerco hizo aumentar las capturas mundiales del atún hasta aproximadamente 3 millones de toneladas anuales pero al mismo tiempo elevó mucho las tasas de mortalidad de los delfines. Problemática que fue el argumento principal de las empresas enlatadoras estadounidenses y de ciertos grupos ecologistas, actores que presionaron al Gobierno de Estados Unidos para imponer el segundo bloqueo comercial a México.  En consecuencia, el 28 de agosto de 1990 un juez de la  Corte Distrital de San Francisco, ordenó un nuevo embargo  a las importaciones de atún provenientes de México al sostener que la flota atunera mexicana mataba cerca de 20 mil delfines al año al no aplicar técnicas seguras que impidan la muerte de los delfines.

 Se puede decir que en este nuevo conflicto se observa una especie de combinación de intereses entre grupos defensores de los derechos de los animales con las empresas transnacionales atuneras estadounidenses con el único fin de proteger su industria que se encontraba en serios problemas que no habían sido superados desde 10 años atrás. En este sentido, desde inicios de la década de los ochentas grupos ecologistas de Estados Unidos habían expresado su posición en contra de las flotas atuneras mexicanas, una de las principales organizaciones fue Earth Island Institute entre sus estrategias para desprestigiar al atún mexicano, fue transmitir  en 1988  en la televisión estadounidense un documental de 11 minutos que mostraba en condiciones bastante subjetivas la matanza de los cetáceos. Documental que aprovechó la organización para denunciar el supuesto exterminio masivo de delfines por la flota mexicana. Así también inició una campaña publicitaria para promover un boicot en contra al consumo del atún mexicano. La estrategia consistió en realizar campañas de recaudación de fondos y reclutamiento de nuevos miembros para la defensa de los delfines.

A raíz de la intervención directa por parte de los grupos ecologistas y empresas enlatadoras como Starkist, Bumble Bee y Vam Camp, el Congreso de Estados Unidos decide enmendar en 1989 la Ley de Protección  de los Mamíferos Marinos de 1972. Con esta enmienda se obligó a los países exportadores de atún aleta amarilla que operaban en el Océano Pacífico Oriental a informar al Gobierno de Estados Unidos de sus programas y reglas de protección de delfines como requisito para ingresar al mercado estadounidense; imposición que afectaba principalmente a México, Panamá, Venezuela y Ecuador al bloquear el desarrollo de su industria atunera. Como se observa, fue una medida intencional ya que esta Ley solo se aplicaba en la zona donde operaban dichas flotas y no en el Océano Pacífico Occidental en donde navegaba la flota estadounidense, ni en el Atlántico, ni en el Índico, espacios de operación de las flotas española y francesa.

En el mismo año en el que se impuso el segundo embargo atunero, la compañía Starkist apoyado por la Earth Island Institute dieron a conocer la proclama “dolphin safe”( libre del delfín) que consistió en que dicha empresa no compraría, procesaría o vendería atún que hubiese sido capturado por medio de la muerte incidental de los delfines. La propuesta “dolphin safe” no era más que una estrategia global por parte de Starkist para mantenerse como líder mundial en la industria del atún y fortalecer su control en las áreas de su mercado doméstico.

De tal forma que las disposiciones por parte del Gobierno de Estados Unidos para exportar atún aleta amarilla al mercado estadounidense  contemplaba dos requisitos, por un lado la adopción de un Programa para regular la captura de mamíferos en la pesca del atún comparable a la de Estados Unidos, y por el otro cumplir con tasas de mortalidad incidental semejante a la de ese país. Más aún, la imposición del embargo se agravó notablemente cuando en 1992 el Gobierno de Estados Unidos decreta un bloqueo secundario a las naciones intermediarias, es decir aquellas que compraban atún a los países embargados y lo vendían al mercado estadounidense. Tales medidas afectaron al mercado mundial de los túnidos, principalmente en el Océano Pacífico Oriental.

Ante la imposición injustificada por parte del Gobierno de Estados Unidos al atún mexicano, nuestro país presentó una protesta ante el Departamento de Controversias Comerciales del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, el 3 de septiembre de 1991; iniciándose así  negociaciones y consultas con su vecino. El GATT, en calidad de mediador de la controversia, promovió la primera ronda de consultas, foro en el que el Gobierno Estadounidense hizo los siguientes planteamientos:

Por su parte México en la primera ronda de consultas formuló la siguiente postura:

Cabe decir que los argumentos planteados por México ante el GATT se basaron en el artículo XI, el cual establecía que “ninguna parte contratante podía imponer ni mantener prohibiciones así como restricciones a la exportación de cualquier producto del territorio de otra parte contratante” (SEMARNAP 1991: 10).

Otro de los artículos del GATT que sustentó  la postura de México fue el XIII, en el que se señalaba la “prohibición o restricción semejante a la exportación del producto similar originario de cualquier tercer país”. En base a esto México determinó que Estados Unidos aplicó un embargo únicamente en la región del Pacífico Oriental excluyendo a los demás Océanos. Por lo que el vecino país del norte, imponía disposiciones específicas en aguas en donde no había delfines en peligro de extinción y en otras en las que sí existe este peligro, no aplicaba ninguna medida al respecto. Un artículo más que apoya la postura de México fue el artículo III “que se refiere a que los productos de algún país contratante no deberán recibir un trato menos favorable que el concedido a los productos similares de origen nacional”.

De acuerdo a lo anterior, es evidente que las medidas adoptadas por Estados Unidos son contrarias a los dispuestos en los artículos referidos. El 6 de febrero de 1991 el Gobierno de México anunció al Consejo de Representantes del GATT que habiendo transcurrido los 60 días para la etapa de consultas sin haber llegado a una solución mutuamente satisfactoria ( SEPESCA 1992: 6) había decidido solicitar la creación de un grupo especial que conforme a las reglas del GATT analizará los argumentos presentados por las partes. La petición de México se  concretó en un panel que dictó una resolución cuyo fallo fue favorable a México en los siguientes términos: la prohibición de las exportaciones del atún aleta amarilla y de los productos derivados de esta especie procedentes de México y las medidas de la Ley de los Mamíferos Marinos, en la cual se ha impuesto la prohibición son contrarias al artículo XI inciso 1 y no se justifican bajo el artículo XX del Acuerdo. De este modo, el embargo primario es inconsistente de acuerdo a las reglas del GATT y en relación al embargo secundario hacia las “naciones intermedias” también resulta inconsistente. De tal forma que el Panel recomendó que las partes contratantes soliciten a Estados Unidos modificar las anteriores medidas de conformidad con sus obligaciones bajo el Acuerdo General. Fallo que desafortunadamente nuestro país no supo aprovechar ya que le dio prioridad a la fase  final de  las negociaciones para la firma del TLCAN; optando el Gobierno Mexicano, en solucionar la controversia a nivel bilateral y no a través del GATT.

En este sentido, los esfuerzos de México para solucionar la controversia del atún se orientaron principalmente a dos directrices, una  por la vía del diálogo y celebración de acuerdos que protegieran a los delfines y la otra con la implementación de  métodos de pesca más seguros. En materia bilateral se iniciaron gestiones directas entre ambos gobiernos comenzando primeramente con la celebración del acuerdo intergubernamental de Conservación del delfín mejor conocido por el Acuerdo de la Jolla, acuerdo suscrito en 1992 por México, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Panamá, Honduras, España y Venezuela. El propósito fundamental del Acuerdo era reducir progresivamente la mortalidad de los delfines a niveles cercanos a cero, mediante el establecimiento de límites anuales hasta alcanzar un total menor a 5000 ejemplares para 1999 y buscar métodos de captura que no dañen al delfín. Para lograr el cabal cumplimiento de lo dispuesto en el Acuerdo se contó con el apoyo de asesores técnicos especialistas, agencias gubernamentales, grupos ambientalistas y la industria pesquera.

Por otro lado, uno de los esfuerzos que representó importantes avances para el levantamiento del embargo, fue la “Declaración de Panamá” celebrada en  1995, mediante la cual se logro un nuevo régimen internacional de la pesca del atún y protección al delfín. A raíz de la firma de la “Declaración de Panamá” el Congreso de Estados Unidos intensificó los trabajos a fin de que se estableciera una iniciativa de Ley que tomara como base a los compromisos de la Declaración  y el Acuerdo de la Jolla para resolver el embargo del atún. La iniciativa en cuestión proponía modificar la Ley estadounidense de Mamíferos Marinos al prescribir que la exportación a Estados Unidos de atún aleta amarilla capturado con red de cerco en el Océano Pacifico Oriental, así como de los productos que se deriven del mismo requerirán la presentación de pruebas documentales por parte del Gobierno de la nación exportadora, entre las pruebas se   solicitaba que el atún fuera obtenido por barcos de una nación que participe en el Programa Internacional de la Conservación del Delfín, que los barcos no excedan los límites de mortalidad del delfín y que en años sucesivos de manera consistente se redujera la mortalidad del delfín a un nivel aproximado a cero.

En cuanto a las medidas internas aplicadas por el Gobierno Mexicano en relación a la protección de los delfines, encontramos que se prohibió la pesca nocturna y con explosivos, (La Jornada 1991) , se sancionaría con prisión a quien ignorará las vedas y capturará delfines por negligencia o de modo voluntario. Así también, se declaró el uso del llamado “Paño Medina”,  tela que cierra las mallas y  evita que los delfines queden en la red. En cuanto a la flota atunera se le obligó a practicar “la maniobra de retroceso” estrategia que consiste en dar marcha atrás después de lanzar la red para formar un canal por el cual los pescadores desde una lancha sin motor, hacen salir los delfines incidentalmente capturados.  Otra de las estrategias de nuestro país fue establecer un programa de selectividad de los sistemas de pesca que corresponsabilizaran a todos los que intervienen en esa actividad para revisar los métodos y artes de pesca en operación a fin de adecuarlos a la protección de la diversidad biológica y por ende lograr obtener el máximo rendimiento sostenible. En materia legislativa se publicó en 1992 una nueva Ley de Pesca, la cual daba prioridad a la conservación de los recursos, además de disponer normas de conducta para una pesca responsable en miras de preservar las especies comerciales y aquellas amenazadas o capturadas incidentalmente.

Cabe decir que los esfuerzos y negociaciones llevadas a cabo por México a favor del levantamiento del embargo, (Reforma 1996) obedecían sobre todo a la grave crisis que presentaba nuestra industria atunera, la cual recurrió al mercado interno para fomentar la cultura hacia el consumo del atún, muestra de ello es como en 1997 la contribución de esta pesquería al total de la producción pesquera fue de 8.9% en volumen, porcentaje que la ubicaba como la segunda pesquería más importante para ese año sólo superada  por la sardina en términos de volumen y por el camarón por su valor. Pese a ello, la estrategia comercial no fue suficiente para reactivar el mercado del atún, sobre todo si se considera los efectos negativos que tuvo para nuestro país el que Estados Unidos impusiera el embargo secundario a los países que importaban atún mexicano como Japón, España, Tailandia, Francia, Italia y Costa Rica, medida que significó para México la pérdida de más de 400 millones de dólares que obtenía del intercambio comercial que tenía con los citados países; provocando un duro golpe al sector pesquero nacional.

Por lo tanto, el segundo embargo frenó de manera indiscutible el desarrollo de la industria atunera mexicana. Al registrarse la cancelación de 40 mil fuentes de empleo, el cierre y deterioro de empresas al perderse el 40 % de la flota comercial, el costo de haber eliminado toda posibilidad del crecimiento de las exportaciones mexicanas en los mercados internacionales principalmente en cuanto al atún procesado, la producción de conservas y lomos congelados. Así también el embargo costó a México pérdidas anuales de hasta 150 millones de dólares, reducción en la capacidad de acarreo y descensos en los índices de captura del atún.

Como podemos apreciar era urgente el levantamiento del embargo, en consecuencia, México cumplió una a una las condiciones de Estados Unidos para conseguir el retiro del embargo, así que procedió a modificar sus técnicas de captura y  accedió a la presencia de observadores internacionales en las distintas jornadas de trabajo de los pescadores atuneros mexicanos. De tal forma que, México demostró en 1999 haber cumplido con las exigencias de Estados Unidos al ratificar el Acuerdo del Programa de Conservación de Delfines y al ingresar al Comisión Interamericana de Atún Tropical. (Reforma  1999).

El levantamiento del segundo embargo fue un proceso complicado en el que la  posición estadounidense se mostró fragmentada entre el Gobierno, las empresas enlatadoras y los grupos ambientalistas. Fueron varios los factores que complicaron el levantamiento, por un lado el Departamento de Comercio de Estados Unidos no había publicado las enmiendas a la Ley de Mamíferos Marinos,  por el otro aunque la mayoría de los grupos ecologistas estuvieron de acuerdo con la decisión que había tomado el Ejecutivo de Estados Unidos para levantar el embargo, la organización ambientalista Earth Island Institute demandó al Departamento de Comerció de Estados Unidos por tal decisión, el argumento que utilizó el grupo ecologista es que el método de cerco empleado por pescadores mexicanos sí provocaba daño a los delfines, en especial a las hembras embarazadas. En consecuencia, la demanda provocó que el conflicto continuara además de originar un clima de desconfianza entre México y Estados Unidos.

Aunque en 1999 los medios de comunicación y algunos discursos por parte del Gobierno de Mexico pronunciaron que ya se había levantado el embargo, éste se prolongó hasta el 2004 cuando el Departamento de Comercio de Estados Unidos dio por terminada la prohibición.

En  la actualidad ninguna embarcación mexicana mata a un solo delfín debido al perfeccionamiento de las técnicas de la captura del atún y a las mejores tecnologías de las embarcaciones, hecho que ha sido certificado por visores de organismos internacionales de protección a la fauna marina que siempre viajan en los barcos. Por lo tanto, la industria atunera mexicana modificó no sólo su pesca sino también la comercialización misma del atún. Un ejemplo representativo es que hoy en día Japón es el principal cliente del atún mexicano criado en granjas. Sin embargo, es preciso reconocer que lo que ayudo a México contra el embargo atunero fue lograr que el mercado mexicano se convirtiera en el principal consumidor de atún (Reforma 2006).

En suma, los daños causados a México por los embargos atuneros fueron considerables por lo que es necesario analizarlos no sólo bajo una óptica de índole técnica por cuanto a sus implicaciones comerciales y ambientales sino como una lesión a su soberanía en la medida en que México se vio obstaculizado en sus procesos de explotación y comercialización de uno de sus recursos naturales más valiosos.

A raíz de la imposición de los embargos, nuestro país desarrolló tecnologías y procedimientos en la protección a los delfines mediante normas que se han ido actualizando; además de que cuenta con un amplio espectro legislativo en materia marítima. Más aún en los últimos años en los foros internacionales se ha destacado por tener un papel relevante en  la defensa de las especies marinas y en particular de los delfines.

Bibliografía

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Revierte México efecto negativo del Embargo Atunero de EU (2006) 7 de octubre Reforma.
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Genoveva Portilla G.

Maestra en Estudios México - Estados Unidos por la Universidad Nacional Autónoma de México. Especialista en tópicos de Derecho Internacional, Protocolo Diplomático y Asuntos Consulares. Profesora de Cátedra en el Tecnológico de Monterrey; Campus Estado de México.