Por Javier Esteinou Madrid
Número 30

Como forma de respuesta al decretazo legislativo unilateral y autoritario el 10 de octubre del 2002 por el Poder Ejecutivo, mediante la publicación de un nuevo Acuerdo Presidencial sobre el Manejo del 12.5 % de los Tiempos de Estado y un Nuevo Reglamento para la Ley Federal de Radio y Televisión, que dejó marginó la iniciativa de reforma integral de los medios electrónicos, instalada por la Secretaria de Gobernación el 5 de marzo del 2001; la sociedad civil y la academia organizada, presentaron el 4 de diciembre del 2002 a las Comisiones de Reforma del Estado del Senado de la República y de la Cámara de Diputados una Propuesta Ciudadana de Reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión1. Dicha propuesta fue asumida por el Senado, con la firma de los coordinadores parlamentarios y los subcordinadores del PAN y PRD y el respaldo de 62 legisladores, se presentó oficialmente el 12 de diciembre como la Iniciativa Ciudadana de Ley Federal de Radio y Televisión ante el Senado de la República2. La única excepción fue la fracción parlamentaria del PRI que se negó a respaldarla debido a las presiones que ejercieron los concesionarios de radio y televisión sobre el Poder Legislativo en vísperas pre electorales y solamente se comprometió a legislar en la materia sin definir con que espíritu político que lo guiaría3.

Dicha iniciativa de ley tiene como antecedente un largo anhelo de la sociedad mexicana por diseñar un nuevo modelo de comunicación y una nueva relación más transparente, justa y equitativa, entre los medios de comunicación electrónicos, la sociedad y el Estado; y rescata el espíritu y los avances de los acuerdos logrados en la Mesa de Diálogo en la Secretaría de Gobernación.

Sin embargo, éste no es un proceso nuevo, pues durante más de 20 años académicos, organizaciones sociales y civiles, comunicadores y trabajadores de los medios, legisladores y ciudadanos propusieron, a través de diversas consultas públicas, foros y propuestas legislativas, una reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión. Momentos significativos en este proceso fueron las consultas públicas nacionales de 1980, 1983 y 1995. Posteriormente, en 1999-2000, más de 600 organizaciones sociales y civiles se unieron en el esfuerzo denominado Poder Ciudadano, que concluyó con la elaboración de propuestas para la agenda de diversas temáticas, entre ellas la de los Medios de Comunicación, que fueron signadas por los entonces candidatos a la Presidencia de la República en el año 2000, entre ellos Vicente Fox4.

El espacio de encuentro de varios meses entre los organismos de la sociedad civil y el equipo de transición, en el que participaron 53 organizaciones entre julio y diciembre del 2000, culminó con el compromiso del Presidente para impulsar una reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión.

Este proceso dio un salto cualitativo cuando, a principios de 2001, la Secretaría de Gobernación convocó a la Mesa de Diálogo para la Reforma Integral de la Legislación de los Medios Electrónicos, en la que por primera vez se asumía desde la esfera gubernamental, la necesidad de la participación de la sociedad en la discusión del tema y se ofrecía la posibilidad de dialogar a todos los sectores interesados. En la Mesa participaron representantes de las Secretarías de Gobernación y de Comunicaciones y Transportes, de las Comisiones de Radio, Televisión y Comunicaciones de la H. Cámara de Diputados y la de Comunicaciones y Transportes de la H. Cámara de Senadores, de los Partidos Revolucionario Institucional, del Trabajo y de Acción Nacional, de la Cámara Nacional de la Industria de la Radio y la Televisión, del Sistema de Televisoras y Radiodifusoras Estatales, del Consejo Nacional para la Enseñanza y la Investigación en Ciencias de la Comunicación, y de los grupos organizados de la Sociedad Civil.

Desde el inicio de los trabajos fue claro para todos los actores la necesidad, impostergable, de una reforma integral a la Ley Federal de Radio y Televisión, que diera respuesta a la transformación que el país había experimentado a lo largo de más de cuarenta años. En un clima de diálogo abierto y respetuoso se lograron acuerdos y consensos en cada una de las siete mesas de trabajo. Los referentes jurídicos fundamentales para esta propuesta fueron la Constitución General de la República, la propia Ley Federal de Radio y Televisión, los tratados internacionales relativos que han sido suscritos por México y ratificados por el H. Senado de la República y el derecho comparado internacional en la materia.

Los fundamentos para la elaboración de la propuesta recogen el espíritu y los acuerdos fundamentales tomados en la Mesa de Diálogo para la Revisión Integral de la Legislación en Medios Electrónicos, que a lo largo de 19 meses trabajó en el marco de la convocatoria plural de la Secretaría de Gobernación.

De ésta forma, mediante la presentación de este proyecto, el Senado de la República dio un decisivo paso trascendental para reconocer, por primera vez, en toda su historia el derecho de iniciativa ciudadana para modificar las reglas de un proceso de comunicación nacional, ya que en nuestro país aún no está reconocido en la Constitución el derecho ciudadano a iniciar leyes y que, sin duda, es uno de los retos fundamentales de la transición democrática y de una verdadera reforma del Estad. Así, siguiendo el espíritu institucional y renovador del 2 de julio del 2002, fue la sociedad organizada la que presentó el resultado del diálogo y depositó en el Congreso sus expectativas, exigiendo el compromiso de avanzar en la reforma pertinente5.

Lo preocupante del caso es que así como el Senado respaldó ampliamente la inquietud y la convirtió en iniciativa de ley principal, la Cámara de Diputados "no la acogió formalmente como proyecto legislativo eje, pues planteó dictaminar las 18 iniciativas que existen desde que la Ley Federal de Radio y Televisión fue promulgada, sin tener un planteamiento central que recupere las reformas fundamentales"6.

La iniciativa tiene como motivación fundamental acotar el amplio margen de discrecionalidad de la autoridad en el uso de sus facultades, invalidando así toda eficacia normativa. En los nuevos tiempos del México de transición a la democracia, no se puede permitir la permanencia de viejas formas de relación entre los medios, el Estado y la sociedad, razón por la cual los legisladores, junto con la sociedad, deben establecer una congruencia normativa integral, que defina las reglas de los medios electrónicos, tanto para integrar a nuestro país al proceso de reconversión tecnológica, así como también eliminar formas autoritarias y discrecionales, en su aplicación y vigencia.
En términos generales, ésta es una iniciativa democrática para la justicia, porque preserva derechos fundamentales de la libertad de expresión y asegura el derecho a la información de todos los mexicanos. Con ella, se podrá aportar elementos fundamentales para que los medios de comunicación mexicana constituyan un sistema al servicio de la democracia participativa que México requiere.

La iniciativa sustentada en el reconocimiento de las relaciones de los medios de comunicación con los distintos poderes del Estado y con la sociedad, busca entre otros las siguientes finalidades:

-Garantizar el ejercicio de la libertad de expresión, el derecho a la información y el derecho de réplica como derechos ciudadanos básicos.
-Posibilitar la constitución de una autoridad autónoma, que otorgue seguridad y certeza jurídica a los concesionarios, posibilite la independencia efectiva del Ejecutivo y brinde a los ciudadanos confianza y transparencia en el cumplimiento adecuado de la Ley.
-Garantizar la transparencia y la seguridad jurídica en el otorgamiento, la supervisión y el refrendo de las concesiones.
-Flexibilizar el otorgamiento de permisos y el funcionamiento de las emisoras con carácter no lucrativo.
-Precisar la finalidad social y definir una figura jurídica para los medios bajo explotación directa del Estado.
-Permitir un acceso y un tiempo de difusión más amplio y equitativo a los distintos poderes y organismos autónomos del Estado.
-Estimular la producción nacional independiente, a través de la creación de un Fondo Público con este objetivo.
-Proteger al público televidente, en especial a los niños y adolescentes, y reducir la transmisión de programas con alto contenido de violencia.
-Lograr una regulación adecuada de la propaganda comercial.

La propuesta ciudadana comprende los siguientes 12 puntos: una ley para el beneficio social y no sólo económico; la ciudadanización del Consejo Nacional de Radio y Televisión; el Derecho de Réplica; la abolición de todo tipo de censura; la transparencia en el otorgamiento y refrendo de las concesiones; los permisos para emisoras con carácter no lucrativo; la definición de una figura jurídica para los medios del estado; el Fondo Nacional para la Producción; los tiempos del Estado; el estímulo a la producción nacional; la protección al público televidente; y la regulación de la propaganda comercial7.

1. Una Ley de Beneficio Social, y no sólo Económico
Al igual que el suelo, el agua y el subsuelo, el espacio aéreo es propiedad de la Nación, de todos los mexicanos. Las actividades de la radio y la televisión son además de interés público, y deben por lo tanto atender al beneficio social de todos, y no sólo al beneficio económico de unos cuantos.

La propuesta ciudadana no busca afectar los beneficios que reciben los concesionarios, sino garantizar los derechos y el acceso de los ciudadanos a la radio y la televisión. Recupera el espíritu de la discusión y los acuerdos convenidos durante casi dos años en la Mesa de Diálogo, en la que participaron los distintos partidos políticos, el Ejecutivo, los concesionarios, el sector académico y los grupos de la sociedad civil.

2. La Ciudadanización del Consejo Nacional de Radio y Televisión
Como el Ejecutivo no es sólo representante del Estado, sino también uno de los actores políticos, su relación con los concesionarios seguirá estando viciada de origen, mientras tenga la facultad de otorgar y revocar discrecionalmente las concesiones.

Es necesaria una autoridad autónoma en materia de comunicación, que pueda darle a los concesionarios seguridad jurídica, al Ejecutivo independencia efectiva y a los ciudadanos certeza, transparencia e imparcialidad en el cumplimiento de la Ley y en el otorgamiento de las concesiones y permisos.

Este punto constituye de hecho el corazón de la propuesta ciudadana. Piénsese en lo que ha significado la autonomía del IFE para la transición a la democracia y la transparencia en materia electoral.

3. El Derecho de Réplica
El derecho de réplica es un derecho ciudadano inalienable. México ha signado y el Senado ratificado ya tratados internacionales en los que se consagra; por lo que tiene el carácter de Ley Suprema de la Nación. Se establece su reglamentación efectiva en la Ley, de manera que pueda ser exigible y sancionable, precisando los mecanismos y condiciones para su acceso y la autoridad responsable del arbitraje.

El Ejecutivo reconoció ya indirectamente la necesidad de estas reformas, al defender con estos argumentos el Reglamento aprobado el 10 de octubre. Se espera un compromiso íntegro en este sentido.

4. Abolición de todo tipo de Censura
El derecho de información, de expresión y de recepción es libre y no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, ni de limitación alguna o censura previa, mientras no afecte los derechos de terceros previstos en las Leyes vigentes.

5. Transparencia en el Otorgamiento y Refrendo de las Concesiones
La transparencia y la seguridad jurídica en el otorgamiento, la supervisión y el refrendo de las concesiones son algunos de los elementos centrales de la nueva propuesta.

El título tercero establece con claridad las bases para las licitaciones y los requisitos que deberán cubrir los interesados, así como el procedimiento, los plazos y los criterios que deberán seguirse para el otorgamiento; información toda que tendrá carácter público. El período de vigencia será de 12 años.

6. Permisos para Emisoras con Carácter No Lucrativo
Se desarrolla un capítulo específico para la regulación de los permisos, a instituciones o asociaciones que transmitan con un fin social y no lucrativo. Se destina para este objeto el 20% del espectro en el caso de la radio y el 10% en el de la televisión, porcentajes que deberán cubrirse con las frecuencias que resulten de la conversión digital.

Se establecen también los requisitos que deberán cubrir las solicitudes, así como el procedimiento, los plazos y los criterios que deberán seguirse para su otorgamiento.

Se precisan las formas y los niveles de financiamiento a las que tendrán acceso, de manera de hacer posible su funcionamiento, y se establecen los candados necesarios para garantizar su carácter no lucrativo.

Se incluye un apartado para la simplificación del otorgamiento de permisos a los pueblos y comunidades indígenas.

7. Definición de una Figura Jurídica para los Medios del Estado
Se concibe de manera específica una figura jurídica para los medios bajo explotación directa del Estado, lo que permitirá homologar las distintas figuras y situaciones existentes hasta ahora.

Los Medios del Estado se definen como organismos de servicio público y con carácter no lucrativo. Se establece su regulación a través de Consejos de Administración y de Programación, con participación de consejeros representativos de la sociedad, así como la conveniencia de que cuenten con personalidad jurídica y patrimonio propio. Se establecen también las formas de financiamiento adicional a las que podrán tener acceso, para el mejor cumplimiento de sus fines.

Se precisa también la finalidad pública y social que como instituciones estatales tendrán estos medios, promoviendo el derecho a la información y la libertad de expresión de los mexicanos y garantizando mecanismos de acceso público.

8. El Fondo Nacional para la Producción
Se establece un derecho especial por el uso de frecuencias del espacio radioeléctrico -conocido en otros países como "derecho de antena"-, similar al que se cobra a otros servicios que utilizan el espectro. Los ingresos que por este concepto se recauden, se destinarán a un Fondo para el apoyo a la producción nacional independiente y a la producción de materiales para ser transmitidos en los tiempos del Estado o en los medios bajo explotación de éste.

9. Los Tiempos del Estado
No se trata de volver al 12.5%. Pero sí es necesario, en cambio, garantizar tiempos suficientes para el conjunto del Estado, para el Poder Legislativo, el Judicial, los órganos constitucionales autónomos (como el IFE, las comisiones de derechos humanos o las universidades públicas) y los poderes de los estados y municipios; y no sólo para el Ejecutivo como han quedado ahora.

Nuestra propuesta no toca el decreto expedido por el Presidente, en el que el Ejecutivo se asigna para su publicidad el total de los tiempos fiscales. Proponemos en cambio un incremento moderado en los tiempos del Estado, de 30 a 60 minutos, así como una distribución equitativa, propia de un sistema democrático, en el que los diversos poderes u organismos del Estado tengan la posibilidad de difundir sus programas e iniciativas. Se garantiza también el acceso ciudadano a tiempos de difusión.

La coordinación de los tiempos del Estado deberá ser también responsabilidad de la autoridad autónoma.

10. El Estímulo a la Producción Nacional
A pesar de que es un ordenamiento que no se ha respetado, es importante estimular la cinematografía y la producción nacionales, tanto para el desarrollo de la identidad y la cultura como de la economía del país. Es también necesaria la diversificación de la producción, evitando los riesgos de la concentración.

En la programación de las emisoras deberá incorporarse al menos el 20% de producción nacional independiente.

11. La Protección al Público Televidente
Finalmente, la propuesta de Ley hace énfasis en la protección del público televidente, en especial de los niños y adolescentes, para lo cual se destaca el respeto a los horarios para los distintos tipos de público, la prohibición de las transmisiones que impliquen la apología de la violencia o el crimen, de las que entrañen discriminación de raza, género o cualquier otro tipo, o que lesionen la dignidad de las personas.

Se restringe la transmisión de programas de contenido violento y la publicidad de bebidas alcohólicas y tabaco al horario para adultos, sólo después de las 22 horas.

12. La Regulación de la Propaganda Comercial
Dado que el espacio aéreo es propiedad de la Nación y constituye además un bien público limitado, es necesaria una regulación prudente de la publicidad, de manera que el interés comercial no afecte la calidad de la programación a la que los ciudadanos deben tener derecho.

Se propone un incremento en el porcentaje actual del tiempo total de publicidad, del 18 al 20% en televisión y hasta el 40% en radio. Pero sí es necesario comentar que este porcentaje incluye la publicidad dentro de la programación y los ahora llamados "programas de oferta de productos" que el reglamento autoriza como si no fueran "propaganda comercial".

Finalmente, es necesario que la ley se respete y que existan sanciones claras. Consideramos un precedente grave que el Ejecutivo pretenda adecuar los reglamentos a los intereses particulares, antes que hacer cumplir la Ley. La saturación excesiva de publicidad reduce la calidad de la programación e impacta la calidad de vida de los televidentes.

Sin embargo, ante el avance político de dicha iniciativa ciudadana en el Congreso para evitar el retroceso histórico comunicativo generado con el decretazo del 10 de octubre del 2002, "funcionarios de la Secretaría de Gobernación trataron de crear la contra reforma comunicativa al "desprestigiar" la iniciativa sosteniendo que era una promoción del Senador Javier Corral con apoyo de algunas organizaciones civiles, difundiendo que se maneje como "la iniciativa de Corral", quien se comprometió en que crear una legislación de medios moderna, actualizada y democrática"8. Dichos funcionarios desinformaron a la opinión publica al desconocer que "si bien las organizaciones ciudadanas tuvieron intercambios fluidos y valioso con el equipo del Senador Corral sobre los contenidos del proyecto; los resultados siempre fueron producto de un trabajo colectivo para rescatar los acuerdos fundamentales alcanzados en la Mesa de Diálogo después de 19 meses de trabajo sobre los medios públicos, las radios comunitarias e indígenas, las concesiones y permisos, la estructura y funciones del órgano autónomo, los derechos ciudadanos, los tiempos de Estado, etc" 9.

Frente a éstos intentos de desprestigio y de contra política comunicacional no se debe permitir la permanencia de viejas formas de relación autoritaria y discrecional entre los propietarios de los medios electrónicos y el Estado, con la consecuente exclusión de la sociedad. El cambio "democrático en nuestro país pasa necesariamente por la democratización de los medios de comunicación, particularmente los electrónicos, y por la creación de un órgano de Estado autónomo que de transparencia y seguridad en el otorgamiento de concesiones y permisos y que procure el cumplimiento de los derechos ciudadanos en materia de replica, espacios, acceso a información veraz e imparcial y publicidad comercial"10. La democratización de "los medios electrónicos contribuirá a la construcción de una sociedad que reconozca y respete la diversidad y avance hacia una cultura democrática en donde la población reciba distintas opiniones y no sólo aquellas aprobadas y alentadas por los actuales concesionarios"11.

Por ello, el proceso de transición a la modernidad democrática que actualmente vive nuestro país, requiere de una mayor institucionalidad del Estado en términos de pluralidad, participación y deliberación pública, en el que el acceso a la información y el concurso de los medios electrónicos es indispensable. Para avanzar en el proceso de cambio en el país es indispensable que se cuente con una nueva Ley Federal de Radio y Televisión que rescate las principales demandas ciudadanas que durante 3 décadas ha solicitado la sociedad mexicana y se adapte a las nuevas circunstancias políticas, sociales y técnicas del país y del mundo. Desde hace tiempo la reforma jurídica integral de los medios electrónicos dejó de ser inquietud asilada, para convertirse en demanda social básica para la transición a la democracia.

De aquí, la importancia central de efectuar una profunda reforma del Estado en materia de comunicación y cultura colectiva que permita que el funcionamiento público de las industrias culturales se encuentre ética y responsablemente orientado y supervisado por el Estado y la sociedad civil mexicana y no sólo por las dinámicas de acumulación que dirige la lógica salvaje del mercado autorregulado. Legislar en la materia y reorganizar las relaciones entre el Estado, la sociedad y los medios es un compromiso que México tiene pendiente, por el papel que los medios tienen en la construcción de la democracia y en la democratización de la sociedad. Este proceso constituye el corazón de la Reforma del Estado.

Por ello, ante el afán del gobierno federal para suplantar a los legisladores emitiendo decretos bajo la forma de albazos, pero sobre todo la necesidad de reivindicar el interés de la sociedad en las reglas para la radio y la televisión, exigen de nuestros diputados y senadores una respuesta rápida y consecuente con la ética representación nacional que les fue entregada por la comunidad nacional.

Políticamente es insostenible que se vuelva a repetir la historia tradicional en materia de comunicación colectiva de "no encontrarle la cuadratura al círculo". Ahora, el Congreso de la Unión tiene la enorme responsabilidad histórica de reaccionar, propositivamente y demostrar contundentemente que si le puede encontrar la "cuadratura al círculo" y construir la otra historia de la comunicación nacional. Ante los signos de cambio urgente que se manifiestan con el despertar democrático y efervescente de la sociedad mexicana en el 2 de julio del 2000, el levantamiento campesino de Atenco, la toma rural de la carretera federal a Cuernavaca, las decenas de manifestaciones diarias en calles y avenidas de las principales ciudades de la República, la aplicación popular de la justicia por propia mano en Milpa Alta, el resurgimiento de los movimientos guerrilleros en diversas zonas del país, el asalto violento de los productores agropecuarios al Congreso de la Unión y la toma ilegítima de la antena transmisora e instalaciones de CNI Canal 40 por TV Azteca, la comunidad mexicana espera la firme respuesta del Poder Legislativo en materia de comunicación social. La nación ya no aguanta más.

Notas:

1 Plantean Democratizar la Relación Entre Medios Electrónicos y Sociedad, La Jornada, 5 de diciembre del 2002; Aumentan Propuestas Contra el Decretazo, El Financiero, 5 de diciembre del 2002 y Consejo de Radio y Televisión, Reforma, 5 de diciembre del 2002; Proponen ONGs. Reformar Ley de Radio y Televisión, El Sol de México, 5 de diciembre del 2002; Aportan ONGs. Propuestas a Ley de Medios, Reforma, 5 de diciembre del 2002; Proponen Ciudadanizar la Ley de Radio y Televisión, Milenio Diario, 5 de diciembre del 2002; Proponen ONGs. Al Senado Reformas a la Ley de Radio y Televisión, Crónica, 5 de diciembre del 2002.
2 El Pleno del Senado de la República Recibió la Iniciativa Con Proyecto de Ley Federal de Radio y Televisión, El Universal, 13 de diciembre del 2002 y Alianza PAN-PRD Contra el Decretazo Foxista en Concesiones de Radio y Televisión, 13 de diciembre del 2002.
3 Presentan PAN y PRD Propuesta Civil de Reforma a la Ley de Radio y Televisión, La Jornada, 13 de diciembre del 2002; Ingresa al Senado Reformas a la Ley de Radio y Televisión, Milenio Diario, 13 de diciembre del 2002; Buscan Senadores Cambios a la Ley de Radio y Televisión, Reforma, 13 de diciembre del 2002.
4 Exposición de Motivos, Propuesta Ciudadana de Reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión, Comisión de Reforma del Estado, Senado de la República, México, D.F., 5 de diciembre del 2002, paginas 1 a 3.
5 Exposición de Motivos, Iniciativa con Proyecto de Ley Federal de Radio y Televisión, Comisión de Reforma del Estado, Senado de la República, México, D.F., 12 de diciembre del 2002, pagina 2.
6 Languidece Ley de Medios en San Lázaro, La Jornada, 14 de diciembre del 2002.
7 Alma Rosa Alva de la Selva, La Propuesta Ciudadana de Reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión, representante titular de la sociedad Civil Organizada, Síntesis Ejecutiva, Sociedad Civil, México, D.F, 4 de diciembre del 2002, 9 paginas.
8 Clara Jusidman, La Propuesta Ciudadana de Reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión Fue Convertida en Iniciativa de Ley por el Senado de la República, Coordinadora Nacional de Causa Ciudadana, Causa Ciudadana, México, D.F., 3 paginas
9 Clara Jusidman, La Propuesta Ciudadana de Reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión Fue Convertida en Iniciativa de Ley por el Senado de la República, Coordinadora Nacional de Causa Ciudadana, Causa Ciudadana, México, D.F., 3 paginas]
10 Clara Jusidman, La Propuesta Ciudadana de Reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión Fue Convertida en Iniciativa de Ley por el Senado de la República, Coordinadora Nacional de Causa Ciudadana, Causa Ciudadana, México, D.F., 3 paginas
11 Clara Jusidman, La Propuesta Ciudadana de Reforma a la Ley Federal de Radio y Televisión Fue Convertida en Iniciativa de Ley por el Senado de la República, Coordinadora Nacional de Causa Ciudadana, Causa Ciudadana, México, D.F., 3 paginas